Le bilan de la RGPP en matière d’administration électronique

Aurélien BORDET, consultant



Aux côtés des objectifs d’efficacité et d’efficience de l’action publique, la révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2007, visait une amélioration de la qualité de service des administrations publiques. L’un des principaux leviers pour atteindre cet objectif est le développement de l’administration électronique. La présente note effectue le bilan de la RGPP en la matière et esquisse les contours de la future politique du Gouvernement.

L’impératif de maîtrise des dépenses publiques ne se traduit pas nécessairement par un recul de la puissance étatique. Au contraire, la réduction des déficits publics peut se traduire par un progrès démocratique. C’est, dans une certaine mesure, ce que montrent les initiatives récentes prises par les pouvoirs publics pour dématérialiser les procédures, automatiser un certain nombre de processus administratifs et mutualiser des fonctions de support, comme la gestion des ressources humaines ou la paye. Parallèlement, la communication de la modernisation de l’action publique se déroule principalement sur internet, avec la création de plusieurs portails dédiés. À l’instar de Janus, l’administration électronique possède deux visages, d’une part, celui de l’informatisation des processus traditionnels (qui, par ricochet, peut modifier les pratiques professionnelles des agents publics) et, d’autre part, celui de la démocratie internet (qui s’incarne notamment dans les objectifs de transparence et d’amélioration de la relation entre l’administration et les usagers). La révision générale des politiques publiques (RGPP), est emblématique de cette évolution. Lancée en 2007 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, cette politique de modernisation de l’État entendait le recentrer sur son « cœur de métier ». Elle comportait en effet six axes d’amélioration de la qualité de service, qui reposaient en grande partie sur le développement de l’administration électronique. Pourtant, de nombreuses carences se font jour. Il appartiendra donc au CIMAP et à ses structures opérationnelles de réorienter la politique en la matière.

1. L’objectif d’amélioration de la qualité de service que s’est fixé la RGPP se traduit principalement par le développement de l’administration électronique.

1.1. La RGPP est une politique de modernisation de l’État lancée en 2007

La RGPP est une politique de modernisation de l’État lancée en 2007 par le président de la République Nicolas Sarkozy. Pilotée depuis l’Elysée, notamment par le biais du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), ce programme avait pour finalité l’analyse des missions de l’État au cas-par-cas et le recentrage de ce dernier sur son « cœur de métier ». La RGPP s’inspire notamment de l’expérience canadienne. Dans les années 1990, le gouvernement canadien cherche lui-aussi un moyen de faire face à l’impératif de redressement des comptes publics. En 1993, il engage sa fameuse « revue des programmes ». Le déficit public dépasse alors 38 milliards de dollars et la dette accumulée est supérieure à 487 milliards. Il applique de façon systématique, à chaque pan de l’action publique, une grille d’analyse qui comporte les questions suivantes : la mesure gouvernementale sert-elle encore l’intérêt public ? Le gouvernement a-t-il toute légitimité pour intervenir dans ce champ ? Si oui, comment l’efficacité de l’intervention du gouvernement peut-elle être améliorée ? Le principe de subsidiarité est-il applicable à cette mesure ? Est-il envisageable de privatiser tout ou partie de cette intervention publique ? Si des arbitrages budgétaires doivent être réalisés, quelles mesures doivent être sacrifiées et lesquelles doivent être préservées ? La dépense publique a été considérablement réduite jusqu’à pouvoir dégager un excédent budgétaire en 1997. La première phase de la revue des programmes a permis d’économiser environ 17 milliards de dollars, contre 2 milliards pour la seconde phase enclenchée en 1996. Considérée comme un succès, la revue des programmes a permis à la majorité au pouvoir de se maintenir jusqu’en 2004 (Brouillet, 2010). L’expérience canadienne a montré qu’il convient de demeurer très vigilant à la qualité du service rendu, qui s’est considérablement dégradée sur le territoire canadien dans les années 1990 (Scratch, 2010). Si la RGPP a échoué à interroger pleinement le périmètre de l’État, on peut considérer qu’elle a tiré les leçons du cas canadien en faisant de la qualité de service un de ses enjeux principaux (voir plus bas).

La RGPP est une déclinaison française du New Public Management (NPM). Le NPM est un terme utilisé à partir de 1980 pour décrire un ensemble de changements dans le champ du service public, remontant à la fin des années 1970 (Peters, 2010). Il a été importé des pays anglo-saxons et promu par une partie de l’élite française avec l’appui d’acteurs externes (organisations internationales, cabinets de consultants, etc.). Loin de constituer une doctrine homogène, il présente néanmoins une série d’éléments caractéristiques, comme la croyance partagée dans les bénéfices des méthodes du secteur privé, les vertus des mécanismes de marché et la rationalité instrumentale. Il mobilise des éléments de théorie économique, des savoirs du management et des réformes antérieures, dont l’importance ou le poids varient selon les situations. Ses principales manifestations sont la fragmentation des bureaucraties verticales (par création d’agences, par décentralisation ou par mise à contribution des usagers), la stimulation de la concurrence entre acteurs publics et avec le secteur privé et l’évaluation des résultats de l’action publique au moyen d’une instrumentation de gestion. La chasse au « gaspi » et le repositionnement de l’État sur ses missions régaliennes constituent deux objectifs au cœur de la variante néolibérale du NPM. Cette dernière privilégie la réduction des dépenses publiques, la systématisation des mécanismes de marché, la privatisation des services publics et, plus généralement, le recul de l’intervention étatique. Dans une certaine mesure, on peut considérer que l’administration électronique, à travers ses dimensions de mutualisation et de délégation au citoyen des tâches de gestion administrative, participe de ce recul de l’intervention étatique.

1.2. Le déploiement de l’administration électronique constitue un objectif à part entière de cette politique.

À sa création, la RGPP repose sur trois engagements :

– améliorer la qualité de service rendu à l’usager ;
– réduire les dépenses publiques ;
– poursuivre la modernisation de la fonction publique.

Le développement de l’administration électronique constitue le principal vecteur de l’amélioration de la qualité de service. Une note de synthèse rédigée dans le cadre du 5ème CMPP de mars 2011 (Ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, 2011) rappelle ainsi les six axes qui sous-tendent cet engagement :

– Axe no 1 : créer des guichets uniques physiques et à distance ;
– Axe no 2 : simplifier les démarches notamment en les dématérialisant ;
– Axe no 3 : rendre compte de la qualité du service public ;
– Axe no 4 : renforcer la qualité de l’accueil dans les services publics ;
– Axe no 5 : réduire les délais de traitement de l’administration ;
– Axe no 6 : recevoir et traiter les réclamations des usagers.

Le système d’information (SI) vient en support de la plupart de ces orientations. Dématérialisation, simplification et logique de guichet unique sont les trois principes clés de mise en œuvre de l’administration électronique dans le cadre de la RGPP. On retrouve ici les deux tendances évoquées en introduction de la présente note, à savoir l’amélioration de la performance des fonctions de support et le renouvellement de la relation entre l’administration et les citoyens.

2. Pourtant, de nombreuses carences se font jour, qui devront être comblées par l’action du CIMAP.

2.1. Malgré un certain nombre de réussites, la relation avec l’usager ne s’est pas améliorée à proportion de l’effort engagé

On peut citer quelques exemples notables, comme la création du portail « mon.service-public.fr », la possibilité de déclarer un changement de coordonnées simultanément et gratuitement auprès des douze principaux services publics, le lancement de la télédéclaration pour les contribuables sur internet ou encore le développement de la télétransmission d’actes dans le cadre du contrôle de légalité exercé par les préfectures. Pourtant, des chantiers importants tels que celui de l’Opérateur national de paye (ONP) ont accumulé les bugs et les retards. De plus, la RGPP se singularise par une communication inadaptée et une insuffisante prise en compte des attentes des usagers. Ce sont les conclusions du 5e rapport d’étape de la RGPP. Pour certains auteurs, la réforme de l’appareil étatique constitue un support de la communication gouvernementale. Sa narration, sur l’internet ou par l’intermédiaire de rapports publics, a pour objet de valoriser positivement l’action du gouvernement. Aussi la vitrine de la RGGP, la page rgpp.modernisation.gouv, a-t-elle été presqu’immédiatement remplacée, après l’élection présidentielle de 2012, par le site Web modernisation.gouv.fr. Dans la même perspective, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques souligne dans un rapport récent que, si « les rapports publics officiels relatifs à la RGPP constituent un vecteur de l’affirmation et de la constance de [la] volonté politique », on relève néanmoins « un contenu techniquement insuffisant et faisant la part belle au marketing politique » (Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, 2011).

2.2. Le CIMAP doit tirer les enseignements de ce constat de semi-échec

L’accélération de la transition numérique figure parmi les trois grands chantiers lancés à l’issue du premier Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) en décembre 2012. La feuille de route mêle des chantiers transversaux, le développement d’une nouvelle offre de services, l’ouverture des données administratives et la modernisation des systèmes d’information.

Axes

Exemples de mesures

Chantiers transversaux

  • Mise en application de la charte internet de l’État
  • Définition d’une doctrine d’identification et d’authentification des utilisateurs et de sécurisation des échanges

Développement d’une nouvelle offre de services

  • Suppression des demandes d’information redondantes aux usagers
  • Proposition de services pratiques sur mobile

Ouverture des données administratives

  • Transposition du projet de directive européenne sur la réutilisation des données publiques
  • Test de nouveaux services numériques dans un format de type « laboratoire »

Modernisation des systèmes d’information

  • Production d’un schéma directeur des infrastructures
  • Maîtrise du cycle de vie des données (partage, sécurisation, archivage, etc.)

 

Ces mesures sont hétérogènes, certaines affichant un fort contenu technique et d’autres étant de nature à faciliter l’accompagnement du déploiement de la feuille de route (formation, développement de référentiels communs, etc.). Chaque ministère est chargé de décliner la feuille de route pour sa transition numérique. La DIMAP et la mission Etalab, dont nous avons déjà parlé, se positionnent en soutien méthodologique et en pilotage du paquet de mesures. Dans le prolongement ou en rupture avec ces orientations stratégiques, nous proposons que l’État se dote d’une véritable stratégie numérique articulée autour des axes suivants :

  • Distinguer ce qui relève de la numérisation de l’administration et du développement d’une e-démocratie

Deux tendances cohabitent dans le mouvement d’émergence de l’administration électronique. D’une part, on assiste à la numérisation de certains processus administratifs, comme la télédéclaration de revenus ou l’accès en ligne aux archives. D’autre part, on constate l’apparition de nouveaux services publics visant l’amélioration de la relation administration / citoyen. Par exemple, le site internet du Défenseur des droits, defenseurdesdroits.fr, comporte une page dédiée aux droits des usagers des services publics. Cette page détaille les démarches de recours à destination des administrés. En vue de favoriser la lisibilité de l’action publique et de mieux piloter les prestataires externes, il convient de préserver la distinction entre ces deux domaines de réforme.

  • Développer la dimension académique de l’administration électronique

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001 et la RGPP ont ceci de commun qu’elles conçoivent la pédagogie comme un ressort de la réforme. L’Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE) a été créé en 2001 sous l’égide du ministère des finances. Il accueille depuis 2005 les sessions de formation de l’École de la LOLF. Des ateliers pratiques réunissent les gestionnaires en charge du pilotage de la masse salariale et des emplois, ainsi que des gestionnaires des crédits autres que de personnel. Ces cycles de formation ont lieu dans le cadre plus global du Campus de la gestion publique. Sur le site internet, on peut lire que cette opération est vouée « à accompagner les acteurs de la fonction financière de l’État » et comporte deux axes : la professionnalisation des activités financières et la généralisation du modèle des « centres de services partagés ». La solution des centres de services partagés est inspirée des grands groupes et consiste à positionner un service interne en tant que prestataire pour les autres fonctions de l’entité publique ou privée (GRH, services informatiques, etc.). Par exemple, certains centres hospitaliers se sont dotés d’un « pôle prestataire » en charge des activités médicotechniques ou de logistique générale. D’autres initiatives, comme l’École de la Modernisation de l’État (EME) fondée en 2010 par la direction générale de la modernisation de l’État (DGME, devenue Direction interministérielle de la modernisation de l’action publique – DIMAP – en 2012) en partenariat avec l’IGPDE, ont pour ambition de former les cadres de la fonction publique. Dans cette lignée, l’Agence nationale d’appui à la performance (ANAP) propose aux référents performance des agences régionales de santé (ARS) et aux responsables hospitaliers en charge de contrats performance (chargés de mission recrutés ad hoc, cadres de santé, etc.) des modules de formation portant sur la gestion de projet et la conduite du changement. L’impact des NTIC n’est pas purement technique. Aussi convient-il d’adapter les cycles de formation pour intégrer les conséquences sociologiques du SI, qui impose de repenser la nature de la relation avec les usagers.

  • Généraliser l’approche de l’innovation collaborative, tant vis-à-vis des agents que des citoyens

Nombreux sont les exemples anglo-saxons qui démontrent les vertus de l’innovation collaborative en matière d’amélioration de la performance des administrations publiques. En 1993, aux États-Unis, l’Administration Clinton lance le « partenariat national pour la réinvention du gouvernement » (National partnership for reinventing government), qui succède à la « revue nationale des performances » (National performance review). Il a pris le nom de « réinvention du gouvernement » en 1998. La méthode associe des chefs d’entreprises, des cadres dirigeants de l’administration et des consultants internationaux, qui se réuniront lors du Reinventing government summit en juin 1993. Chaque agence se dote alors d’une cellule d’innovation (Reinvention Lab) chargée de piloter la mise en œuvre du changement au sein de chaque unité : meilleure efficacité du gouvernement, réduction des coûts de fonctionnement, prise en compte du point de vue de l’usager, participation des agents et recentrage sur les missions régaliennes. La création de cellules d’innovation au sein de chaque administration est particulièrement efficace, car elle permet à la fois de faire remonter les recommandations de « bon sens » du terrain et donne la parole aux usagers qui, par leurs usages et leurs habitudes de consommation, orientent à petite échelle la vie d’un service. Il n’est pas nécessaire de mobiliser un dispositif lourd pour conduire ce type de démarche. La création d’une boîte aux lettres dédiée et la réunion périodique de focus groupes constituent un premier pas. À terme, on pourrait imaginer la création d’un portail collaboratif permettant de hiérarchiser et enrichir mutuellement les propositions des agents. C’est l’esprit de la plate-forme CoDesign lancée par la mission Etalab avec pour but de faire évoluer le portail national d’ouverture et de partage des données publiques.

  • Mettre en place les structures permettant de constituer le socle juridique et éthique de l’administration électronique

Les orientations stratégiques décidées par le CIMAP sont conformes aux principes fondateurs de l’administration électronique, parmi lesquels la transparence, la neutralité et l’accessibilité. Ces valeurs ne doivent pas demeurer des vœux pieux et il appartient à la puissance publique de mettre en œuvre les structures capables de les faire émerger dans la vie quotidienne et de les préserver. Cette action doit se faire en conformité avec le droit de l’Union européenne et doit associer tous les acteurs de l’administration et de la société civile (comités, missions, commissions, conseils, fondations, associations, think tanks…).

  • Définir une stratégie de communication adaptée, qui mobilise à la fois les réseaux sociaux et les canaux traditionnels

Certes, la communication constitue un axe central de la réforme. Toutefois, cette dernière n’est pas toujours adaptée et relève davantage d’une entreprise de persuasion que de transparence. Une communication efficace passe d’abord par la définition au plus précis des objectifs de réforme, puis un suivi régulier des résultats obtenus et du respect des échéances fixées au préalable. La création de structures ad hoc, comme le Service « Coordination » au sein du Pôle « Pilotage et suivi de la feuille de route », va dans le bon sens.

Pour conclure, la RGPP s’est appuyée sur le système d’information pour réduire le nombre de missions de l’État, conduire des projets de réorganisation voire de fusion d’administration et dématérialiser un certain nombre de démarches. Parallèlement, ce mouvement s’est accompagné d’une transformation de la relation entre l’administration et les usagers. En particulier, ces derniers sont conduits à accomplir un plus grand nombre d’opérations à distance et ont plus largement accès à l’information administrative. La gestion de cette nouvelle relation, la régulation du flux d’informations nouvelles ou encore le suivi des actions annoncées appelaient une communication transparente et lisible. La RGPP n’a pas totalement atteint ses objectifs, notamment en raison du caractère inadapté de sa communication. Le CIMAP et ses structures opérationnelles doivent tirer les enseignements de ce semi-échec. Nous faisons quatre séries de recommandations pour réorienter la politique de l’État en matière d’administration électronique et contribuer à l’émergence d’une véritable stratégie numérique :

– distinguer ce qui relève de la numérisation de l’administration et du développement d’une e-démocratie ;
– développer la dimension académique de l’administration électronique ;
– mettre en place les structures permettant de constituer le socle juridique et éthique de l’administration électronique ;
– définir une stratégie de communication adaptée, qui mobilise à la fois les réseaux sociaux et les canaux traditionnels.